MINERAÇÃO DE DADOS NO CONTEXTO DOS PREGÕES ELETRÔNICOS
DATA MINING IN THE CONTEXT OF THE ELECTRONIC AUCTIONS
Hugo Medeiros Souto
1
Eduardo Martins de Arruda
2
Wagner Junqueira de Araújo
3
1.
Mestrando Profissional em Gestão nas
Organizações Aprendentes (PPGOA/UFPB)
E-mail: hugomsouto@gmail.com
2.
Mestre Profissional em Gestão nas Organizações
Aprendentes (PPGOA/UFPB)
E-mail: eduardo.arruda73@gmail.com
3.
Doutor em Ciência da Informação pela UNB,
Professor do PPGCI e do PPGOA/UFPB
E-mail: wagnerjunqueira.araujo@gmail.com
ACESSO ABERTO
Copyright: Esta obra está licenciada com uma
Licença Creative Commons Atribuição 4.0
Internacional.
Conflito de interesses: Os autores declaram
que não há conflito de interesses.
Financiamento: Não há.
Declaração de Disponibilidade dos dados:
Todos os dados relevantes estão disponíveis
neste artigo.
Recebido em: 20/09/2019.
Revisado em: 01/10/2019.
Aceito em: 10/10/2019.
Como citar este artigo:
SOUTO, H. M.; ARRUDA, E. M.; ARAÚJO, W. J.
Mineração de dados no contexto dos pregões
eletrônicos. Informação em Pauta, Fortaleza, v.
4, n. especial, p. 47-64, nov. 2019. DOI:
https://doi.org/10.32810/2525-
3468.ip.v4iEspecial.2019.42603.47-64.
RESUMO
O governo tem buscado acompanhar as
evoluções e tendências das tecnologias da
informação e comunicação no contexto do
processo licitatório. Dessa forma, o pregão
eletrônico surge como um dos produtos desses
esforços, caracterizando-se como uma
modalidade que apresentou soluções estruturais
para reduzir o excesso de burocracia na
aquisição de bens e serviços comuns. Sua
implantação contribuiu para o aumento da
participação de fornecedores e da
competitividade nos certames, pois reduziu e até
eliminou, em alguns casos, a necessidade da
presença física dos fornecedores. A modalidade
representa hoje mais de 94% das licitações
ocorridas no país, somando mais de 84% do
volume de recursos gastos por meio de
licitações. Apesar de seus benefícios, têm sido
identificadas falhas de diversas formas, sendo
uma delas a possibilidade de utilização de bots,
softwares programados para se conectarem nas
plataformas de pregões eletrônicos e emitirem
lances de forma imediata e automatizada,
obtendo vantagens desproporcionais em relação
a seres humanos. Um segundo produto resultado
dos esforços governamentais em busca da
modernização das compras é a ampliação da
transparência através da disponibilização de
dados abertos das licitações e contratos,
incluindo dados dos pregões eletrônicos, como
parte do contexto de Governo Aberto e
transformação digital. O objetivo geral desse
estudo é discorrer como a análise de dados pode
ser útil na prevenção de fraudes em processos
de pregão eletrônico, fundamentada na premissa
de dados abertos do Governo Federal. Por fim,
conclui-se que esse estudo apoia a importância
de se discutir os efeitos do uso de bots em
pregões eletrônicos e acredita-se no potencial de
Inf. Pauta
Fortaleza, CE
v. 4
n. especial
nov. 2019
ISSN 2525-3468
DOI: https://doi.org/10.32810/2525-3468.ip.v4iEspecial.2019.42603.47-64
ARTIGO
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maior controle social por parte do cidadão por
meio do acesso e análise dos dados abertos do
Governo.
Palavras-chave: Mineração de dados. Governo
Eletrônico. Pregão Eletrônico. Bots. Dados
abertos.
ABSTRACT
The government has sought to follow
developments and trends in information and
communication technologies in the context of
the bidding process. Thus, electronic trading is
one of the products of these efforts, being
characterized as a modality that presented
structural solutions to reduce the excess of
bureaucracy in the acquisition of common goods
and services. Its implementation contributed to
increase the participation of suppliers and
competitiveness in the fairs, as it reduced and
even eliminated, in some cases, the need for
physical presence of suppliers. The modality
represents today more than 94% of the tenders
that took place in the country, totaling more
than 84% of the amount of resources spent
through tenders. Despite their benefits, failures
have been identified in a number of ways, one of
which is the possibility of using bots, software
programmed to connect to electronic trading
platforms and bidding immediately and
automatically, obtaining disproportionate
advantages over humans. A second product of
government efforts to modernize procurement
is increased transparency through the
availability of open bidding and contract data,
including e-bidding, as part of the Open
Government and digital transformation context.
The overall purpose of this study is to discuss
how data analysis can be useful in preventing
fraud in electronic trading processes, based on
the Federal Government's open data premise.
Finally, it is concluded that this study supports
the importance of discussing the effects of the
use of bots in electronic trading sessions and
believes in the potential for greater social
control by citizens through access and analysis
of government openings.
Keywords: Data Mining. Electronic Government.
Electronic trading floor. Bots Transparent data.
1 INTRODUÇÃO
Entre as diferentes formas de interação do Governo com a sociedade, seja em
formato digital ou analógico, os processos de compras governamentais estão entre os
principais, pois mantêm o suprimento de materiais e serviços necessários para o
funcionamento adequado das instituições da administração pública. Diante dessas
características, o interesse na ampliação e na efetividade da transparência dos dados
governamentais ganha relevância perante o impacto negativo para a Administração
Pública e para toda sociedade, nos casos de fraudes em processos de compras realizadas
pelo Governo Federal. No entanto, acredita-se que a maior parte das fraudes não são
descobertas a tempo de serem combatidas, e aquelas que vêm ao conhecimento público
podem ser apenas a ponta do iceberg, baseadas em denúncias e/ou resultados de ações
pontuais. Dessa forma, constitui como problemática deste artigo a seguinte questão: é
possível ter mais controle social nos pregões eletrônicos por meio da análise de dados
governamentais abertos?
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O objetivo deste trabalho foi ampliar o entendimento sobre o cenário atual de
possíveis ocorrências de bots em pregões eletrônicos e sobre como a análise de dados
abertos pode ajudar no combate às fraudes.
Esse estudo traz como ideia central a possiblidade de procedimentos que podem
ser replicáveis, para fins de identificação de padrões e anomalias em pregões
eletrônicos, com os dados fornecidos pelo Governo Federal. Justifica-se em possíveis
ganhos para administração pública e economia aos cofres públicos. Aponta como
benefícios à sociedade a possibilidade de qualquer cidadão ser capaz de exercer controle
social de forma autônoma e gratuita, desde que tenha acesso à internet e um software de
análise de dados, viabilizando, desta forma, a contínua investigação sobre os efeitos e
impactos reais do uso de bots e de outros fenômenos.
Trata-se de uma pesquisa de natureza descritiva, pois busca revelar a situação
atual do uso de bots em pregões eletrônicos de uma forma objetiva. Metodologicamente,
segue uma abordagem descritiva, tendo como intuito lançar ideias iniciais que podem
ser mais bem exploradas em estudos futuros de cunho mais empírico e aplicado, como a
averiguação de casos de uso ou testes de variáveis e análise de parâmetros sobre uma
massa de dados coletados para constatação de evidências atuais do uso de bots nos
pregões eletrônicos.
2 COMPRAS GOVERNAMENTAIS
As compras governamentais afetam a vida de todos os cidadãos através da
qualidade dos serviços prestados e da infraestrutura oferecida à sociedade. São
determinantes para a eficiência da alocação de recursos públicos e injetam dinheiro no
mercado através de pagamentos aos fornecedores contratados. O termo “compras
governamentais”, segundo Amorim (2017, p.2), abrange todas as formas de contratação
possíveis à Administração Pública, tais como aquisição de bens, contratação de serviços,
alienação de bens móveis e imóveis, concessões de serviços públicos, permissões de uso
de bem público, entre outras.
O conceito de compra governamental está estritamente relacionado ao de
licitação. Mello (2015, p.536) relata o “certame que as entidades governamentais devem
promover e no qual abrem disputa entre os interessados em com elas travar
determinadas relações de conteúdo patrimonial, para escolher a proposta mais
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vantajosa às conveniências públicas”. O autor segue ressaltando que “estriba-se na ideia
de competição, a ser travada isonomicamente entre os que preencham os atributos e
aptidões necessários ao bom cumprimento das obrigações que se propõem assumir”
(MELLO, 2015, p. 536). Tem-se então a isonomia, a igualdade e a impessoalidade como
pilares das licitações.
Por trás da necessidade da realização de processo licitatório no âmbito das
compras públicas, não há apenas a preocupação em garantir a integridade das disputas e
a eficácia dos resultados, mas também a concretização de um objetivo ético e moral para
com os cidadãos. Com isso, fomenta-se o desenvolvimento sustentável do país e torna-se
a licitação um meio para alcance de políticas públicas de incentivo a economias locais,
sustentabilidade ambiental, inclusão social, regularização fiscal, entre outras.
Justen Filho (2012) ressalta outros aspectos da relevância do contrato
administrativo, sendo este o instrumento de formalização dos procedimentos de
compras governamentais. O autor traz a noção de que há íntima relação entre a
democratização do Estado e a ampliação da utilização do contrato administrativo, por
meio da observância de certos procedimentos e atuação dentro de limites específicos,
em detrimento à requisição compulsória de bens e serviços por um Estado autoritário.
Vinculada ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MP, a plataforma
digital Comprasnet (Disponível em: https://www.comprasgovernamentais.gov.br/)
constitui-se como módulo do Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais
(SIASG) do Governo Federal, onde são operacionalizados e divulgados os pregões,
demais licitações e divulgadas as contratações diretas. Além disso, há esclarecimentos e
divulgação dos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação previstos em lei. Para os
potenciais fornecedores de serviços e produtos, a plataforma representa um conjunto de
facilidades que desburocratiza a participação em processos licitatórios.
Vale destacar que a plataforma não se restringe apenas ao uso dos fornecedores
credenciados. Ela pode ser acessada por qualquer pessoa que tenha interesse em
acompanhar os avisos de licitação, as contratações realizadas, a execução de processos
de aquisição pela modalidade de pregão e outras informações relativas às contratações
realizadas pela Administração Federal. Além disso, é possível encontrar na plataforma
do SIASG toda legislação que regula o processo de serviços gerais e de contratação,
publicações relativas ao assunto, manuais relativos aos serviços oferecidos pelo Portal,
além de suporte técnico e ajuda no uso da ferramenta.
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2.1 Pregões eletrônicos
O pregão é uma modalidade de licitação recente, criada quase uma década após a
publicação da Lei de Licitações, através da Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002,
conhecida como Lei do Pregão. Surgiu como uma alternativa de processo licitatório mais
eficiente na aquisição de serviços e bens. O art. 1º da Lei do Pregão diz que são bens e
serviços “cujos padrões de desempenho e qualidade admitam definição objetiva no
edital, por meio de especificações usuais de mercado” (BRASIL, 2002).
As despesas licitadas através de pregão eletrônico corresponderam a mais de
94% das licitações executadas pela esfera federal entre 2012 e 2017 (PAINEL DE
COMPRAS, 2018), representando mais de 84% dos gastos totais com licitações no
mesmo período. Seu crescimento foi possibilitado principalmente pelos benefícios e
facilidades advindos da operacionalização através da internet. Esses quantitativos se
mostram ainda mais relevantes quando comparamos o volume da realização de pregões
com as demais licitações, representando 94,1% do total, configurando um percentual de
85,8% de todo o gasto com licitações pelo Governo Federal no período indicado.
Vale destacar que o procedimento do pregão eletrônico, regulamentado pelo
Decreto nº 5.450 de 2005, é composto por duas fases, interna e externa. A fase interna
corresponde à fase preparatória e abrange a identificação da demanda, elaboração de
todos os documentos necessários ao detalhamento da contratação e das regras do
pregão propriamente dito. A fase externa tem como núcleo o que ocorre na chamada
sessão pública, liderada pelo pregoeiro e realizada em conjunto com uma equipe de
apoio, todos devidamente nomeados por alguma autoridade regimentalmente
competente. É então iniciado um processo de várias etapas, conforme descrito no
Quadro 1, simultaneamente ou não, pois os itens, em regra, são independentes entre si.
Quadro 1 - Fase Externa do Pregão Eletrônico
Módulo/Fase
Procedimentos e Ações Possíveis
Operar
Início: A partir do horário previsto no edital, tem início a Sessão Pública, quando
é disponibilizado chat de comunicação com os fornecedores para mensagem de
abertura da Sessão Pública, que permanece disponível ao Pregoeiro por toda a
sessão;
Abrir item para lances: é realizada a análise, classificação e desclassificação das
propostas para cada item. Em seguida o item é aberto para lances.
Suspender Item: opção disponível na etapa de lances e poderá ser utilizada em
situações de dúvida sobre um determinado item. A suspensão do item impedirá o
envio de lances enquanto perdurar tal situação;
Excluir Lance: tal procedimento não impedirá a continuidade do envio de lances
pelos fornecedores;
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Módulo/Fase
Procedimentos e Ações Possíveis
Encerrar o Item para Lances: um item encerrado não pode ser reaberto. Ao
clicar em encerrar item, o pregoeiro deve informar o tempo de iminência, entre 1
e 60 minutos, em formato numérico. Após esse tempo, os itens entram no horário
de encerramento aleatório do sistema no período de 1 a 30 minutos. Após o
encerramento aleatório, os itens passam a constar na situação de “encerrado”,
devendo o pregoeiro ir para a fase de aceitação.
Aceitar
Nesta fase, o pregoeiro analisa as propostas de melhor lance, relativamente ao
objeto e o valor, decidindo por sua aceitação ou recusa.
Habilitar
Destina-se a fornecedores que tiveram suas propostas aceitas para o item.
Fechar/Reabrir
Prazo de
Intenção de
Recurso
Nesta funcionalidade o pregoeiro informa o prazo para os fornecedores
manifestarem a intenção de recurso.
Juízo de
Admissibilidade
Nesta fase o pregoeiro deve acatar ou recusar a intenção de recurso do licitante.
Havendo intenção de recurso aceita, o sistema disponibiliza tela própria para que
o pregoeiro informe os prazos para registro da razão, da contrarrazão e da
decisão do recurso.
Encerrar Sessão
O sistema eletrônico gera a Ata da Sessão Pública do pregão, com indicação do
lance vencedor e demais informações relativas à Sessão Pública.
Decidir Recurso
Caso tenha sido aceito alguma intenção de recurso, findos os prazos legais para
registro das razões do recurso e das contrarrazões dos licitantes, o pregoeiro
informa à autoridade competente da sua decisão, que acatará ou não, emitindo
sua decisão final.
Adjudicar
Decididos os recursos e constatada a regularidade dos atos praticados, a
autoridade competente adjudicará o procedimento licitatório.
Homologar
É um procedimento da autoridade competente que equivale à decisão final e/ou à
ratificação dos atos do pregoeiro.
Fonte: adaptado de Brasil, 2005b.
Além de facilitar a participação dos fornecedores, o pregão eletrônico gera menos
desconfiança ao mitigar algumas das práticas tradicionais de conluio e fraudes em
licitações presenciais. Entre os benefícios dos pregões eletrônicos está o aumento da
competitividade nos certames e consequentemente a redução dos preços praticados nas
compras governamentais e dos riscos de fraudes relacionadas a combinações entre
fornecedores e licitantes.
No entanto, surgiram outras formas de desequilibrar a disputa, relacionadas à
tecnologia utilizada na plataforma Comprasnet. Uma das questões tecnológicas
discutidas atualmente é o uso de bots pelos fornecedores na fase de lances, a etapa
competitiva de um pregão eletrônico.
Quadro 2 – Formas de fraude em leilões eletrônicos
Forma de fraude
Descrição
Deturpação de um produto para
venda
Utiliza descrição falsa de características ou condições do produto
Não entrega de mercadorias ou
serviços vendidos
Burla os mecanismos de proteção das plataformas
intermediárias para receber o pagamento sem que haja produto
ou serviço real a ser comercializado
Vendendo bens do mercado negro
Comercialização de bens ilícitos ou com venda proibida
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Triangulação
Os fraudadores compram itens usando um cartão de crédito
roubado, vendendo os itens a compradores não iniciados,
retendo assim o dinheiro e transferindo o risco de apreensão
para o destinatário final
Cobrança de taxas
Cobrando dinheiro extra após o término de um leilão
Lances múltiplos
Os compradores aumentam os preços usando pseudônimos, o
que frustra os concorrentes e, no último momento, os lances
altos são retirados para garantir um lance baixo
Figurante (shill bidding)
Vendedores ou seus associados fazem lances em seus próprios
leilões para fins fraudulentos
Fonte: Adaptado de Dong; Shatz e Xu, 2009 [tradução livre].
Aplicada à realidade das licitações brasileiras, mais especificamente à dos
pregões eletrônicos, as duas últimas formas listadas Quadro 2, pois são as mais
recorrentes e podem ser potencializadas pelo uso de bots como será melhor explicado a
seguir.
2.2 Uso de bots em pregões eletrônicos
Os bots, no contexto da Internet, são software de computador que são
programados para um conjunto de tarefas automatizadas (MONAHAN, 2018). Na
literatura nacional, o termo “robô eletrônico” é amplamente utilizado como um
sinônimo de bot. Será adotado o termo original em inglês por trazer consigo significado
mais específico, podendo o termo “robô eletrônico” ser utilizado, eventualmente, em
contextos diferentes do aqui estudado.
No pregão eletrônico, os bots atuam geralmente gerenciando a emissão de lances
simultaneamente nos itens que estiverem disputando, de acordo com a programação
definida e como se fossem os próprios representantes das empresas. A questão principal
relacionada à sua utilização é que eles podem tornar a disputa desequilibrada,
favorecendo quem os utiliza, em detrimento da capacidade humana limitada de resposta
durante a disputa de lances. Ao mesmo tempo, não há norma que a proíba
explicitamente. O que há são, em sua maioria, algumas fundamentações jurídicas que se
valem de princípios que versam sobre o equilíbrio entre as chances de participação em
licitações e pregões, porém ainda não trata a questão dos bots com clareza.
De forma a se proteger dos malefícios do uso de bots em pregões, a plataforma
Comprasnet sofreu implementação de dispositivos que buscam inibir os efeitos deste
tipo de tecnologia ao longo da última década, mas não foram suficientes para impedir
totalmente sua prática. Continuam, assim, sendo cada vez mais aperfeiçoados e
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utilizados em concorrências públicas. Uma das barreiras no desenvolvimento de
mecanismos eficazes que impedem a utilização de bots é a dificuldades de detecção. Os
lances emitidos por pessoas naturais e os emitidos por bots são indistinguíveis do ponto
de vista de seu registro no sistema, ou seja, não há nada que indique que um lance foi
emitido por um humano ou um software robô, tornando a investigação por indícios uma
das únicas formas possíveis.
Nesse sentido, alguns desses indícios baseados em comportamentos anômalos
por parte dos licitantes se caracterizam pela:
a) alta quantidade de participação em pregões eletrônicos;
b) alta frequência de lances emitidos por item que participa;
c) alta frequência de participação simultânea em vários itens de um mesmo
pregão;
d) habitualidade no registro de lances com intervalos similares de tempo e/ou
valor em relação a novos menores lances de cada item;
e) alto índice de sucesso nas disputas em relação ao número de itens que
participa.
Conforme Dong, Shatz e Xu (2009), algumas estratégias mais conhecidas do uso
de bots em leilões e concorrências eletrônicas são:
Quadro 3 - Cinco estratégias comuns de lances
Tipo
Comportamento
Skeptico (Cético)
Dá vários lances, mas aumentando o valor o mínimo possível.
Proxy bidding
(Licitante por procuração)
Dá quantos lances forem necessários até atingir o máximo previamente
especificado.
Sniping (Atirador de
precisão)
Dá lance nos últimos segundos, não dando tempo para outros cobrirem.
Unmasking
(Desmascarador)
Dá vários lances em um curto espaço de tempo com o objetivo de expor o
lance máximo ou os participantes mais competitivos.
Evaluator (Avaliador)
Dá apenas um lance no início com um valor alto.
Fonte: Dong, Shatz e Xu, 2009 [tradução livre].
Por fim, fica evidenciado que os bots procuram replicar o comportamento
humano a todo custo, porém, podem ser identificados pelo tempo de resposta e pela
capacidade de carga de trabalho que são incompatíveis com o ser humano. Encontrar
outras formas de identificar e restringir tais práticas é um desafio. Neste estudo, um dos
caminhos trilhado foi trabalhar com a análise dos dados produzidos durante os pregões.
O uso dos dados governamentais abertos auxilia no controle de fraudes. Apesar de este
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estudo não produzir instrumentos para bloquear os bots durante o pregão, permitirá
que as empresas que fazem uso desta tecnologia sejam identificadas. Para isso, o
primeiro passo é entender o que são os dados abertos e como acessá-los.
3 DADOS GOVERNAMENTAIS ABERTOS
O programa de desenvolvimento e implementação de estratégias de governo
digital, da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE),
apresenta 12 princípios fundamentais para o êxito, dentre os quais está a criação de uma
cultura orientada a dados no setor público (OCDE, 2018). Aponta que os governos
devem desenvolver uma cultura de análise e uso de dados públicos que ajude a prever
novas necessidades e tendências e a entender como melhorar os processos e dinâmicas
existentes.
No Brasil, isso tem sido reforçado por meio de políticas de dados abertos no
âmbito do e-government (e-gov), ou governo eletrônico. Segundo definição da Open
Knowledge Internacional, organização global sem fins lucrativos focada em fomentar a
cultura de dados abertos, dados são considerados abertos quando qualquer pessoa pode
livremente acessá-los, utilizá-los, modificá-los e compartilhá-los para qualquer
finalidade, estando sujeito a, no máximo, exigências que visem preservar sua
proveniência e sua abertura (OPEN KNOWLEDGE INTERNACIONAL, 2019). Na prática,
esses critérios têm sido satisfeitos pelas entidades governamentais através da criação de
portais que disponibilizam conjuntos de dados estruturados (linhas de dados dispostos
em colunas pré-determinadas) e organizados sob uma licença aberta.
O Governo Federal, através do agora denominado Ministério da Economia, vem
expandindo e aprimorando suas estratégias de governança digital, incluindo ações
voltadas à ampliação da transparência e à abertura dos dados. Publicou em 2016 a
Estratégia do Governança Digital, o EGD (BRASIL, 2016), para o período de 2016 a 2019,
alinhado com a Política de Governança Digital (instituída pelo Decreto nº 8.638, de 15 de
janeiro de 2016) e com o Plano Plurianual (PPA) 2016-2019. O documento é composto
por três eixos, dez objetivos e 51 iniciativas que visam integrar a atuação governamental
na vida das pessoas através da tecnologia. Um dos desafios a serem enfrentados é o de
“mitigar as vulnerabilidades de segurança nos sistemas de informação governamentais”
(BRASIL, 2016, p. 12).
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A transparência, a segurança e a integridade das informações que se encontram
nos sistemas do governo são aspectos fundamentais para que todos os esforços em
governança digital se transformem em confiabilidade para a sociedade. Destacam-se
tanto que uma das iniciativas da EGD 2016-2019 (a IE.03.06) é “promover cooperação
nacional e internacional com setor produtivo e academia, visando à troca de
experiências e o fortalecimento dos temas de Segurança da Informação e Comunicação e
de Segurança Cibernética” (BRASIL, 2016, p. 29), indicando ser um dever de todos, como
cidadãos, contribuir para a promoção da consolidação do Governo Eletrônico.
Segundo a CGU (2018), na divulgação do 4º Plano de Ação Nacional em Governo
Aberto, este é um conceito que:
se refere a uma nova visão da Administração Pública, que promove projetos e
ações voltados ao aumento da transparência, à luta contra a corrupção, ao
incentivo à participação social e ao desenvolvimento de novas tecnologias que
tornem os governos mais responsáveis por suas ações e preparados para
atender às necessidades dos cidadãos. (CGU, 2018, p. 6).
Como efeito, busca trazer ferramentas que possam ser utilizadas pelo cidadão em
uma perspectiva de participação ativa, trazendo-o ao foco das políticas públicas.
Considerando o cenário histórico político nacional, representa uma profunda quebra de
paradigmas. Neste novo cenário, alguns princípios ganham ênfase, tais como a
Accountability aplicada ao conceito de Governo Aberto:
Accountability (prestação de contas e responsabilização) – um governo
responsivo estabelece normas, regulamentos e mecanismos que obrigam atores
governamentais a justificar ações, agir de acordo com as críticas ou exigências
colocadas e aceitar a responsabilidade no cumprimento de seus deveres.
Participação social – um governo participativo promove a participação ativa da
sociedade nos processos de formulação das políticas públicas e a criação de
novos espaços de interlocução que favoreçam o protagonismo e o envolvimento
dos cidadãos. Além disso, viabiliza que as administrações públicas se
beneficiem do conhecimento, das ideias e da experiência dos cidadãos.
Transparência – um governo transparente proporciona informações sobre o
que está fazendo, sobre seus planos de ação, suas fontes de dados e suas
atribuições perante a sociedade. Além disso, estimula a prestação de contas da
administração e as ações permanentes de controle social. Tecnologia e
Inovação – um governo inovador entende o papel das novas tecnologias na
inovação e busca assegurar aos cidadãos a capacidade de utilizarem novas
ferramentas de desenvolvimento disponíveis e o acesso a elas. (CGU, 2018, p.
6).
O tema traz uma forte relação com as compras e contratações governamentais.
Nesse sentido, o Governo Federal publicou no ano de 2017 o Referencial de Governança
e Gestão do Sistema de Serviços Gerais – SISG (2017). Um dos sistemas que compõem o
SISG é o Comprasnet. Os indicadores divulgados na referida publicação (Quadro 4)
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ilustram o volume das transações realizadas em alguns módulos do sistema, e revelam a
importância de se garantir a integridade de suas informações:
Quadro 4 - Dados da utilização do SISG
Descrição
Valor
UASG (ativas)
5.033 SISG e 5.067 Não SISG;
Usuários ativos
109.361;
Fornecedores Cadastrados (ativos)
367.403;
Pregoeiros cadastrados
18.840;
Processos de Compras em 2016
105 mil (órgãos SISG);
Valores Homologados em 2016
R$ 35 bilhões (órgãos SISG) até
02/12/2016;
Contratos Assinados em 2016
17.896 (órgãos SISG) até 02/12/2016;
Valores Contratos em 2016
R$ 30 bilhões (órgãos SISG) até
02/12/2016.
Fonte: Brasil (2017, p. 15).
Nesse contexto, a política de dados abertos do Governo Federal pode e deve se
tornar fonte de buscas e pesquisas em compras governamentais, pois é uma ferramenta
de controle social que alcança volumes financeiros representativos. Na prática, esta
política permite que qualquer cidadão tenha acesso aos dados governamentais, basta
solicitar ao órgão responsável pela guarda dos dados.
Para que isso se torne uma realidade, faz-se necessário intensificar campanhas de
conscientização da população sobre temas como dados abertos, governança e controle
social. Além disso, é preciso implementar mais obrigatoriedade e rigidez na divulgação
dos dados abertos por parte de diferentes instâncias do Governo Federal. Considera-se
que isso proporcionará mais alinhamento com diretrizes internacionais e princípios
mundiais de governança.
4 MINERAÇÃO DE DADOS GOVERNAMENTAIS ABERTOS
Ter acesso aos dados é uma etapa deste trabalho, tratar e encontrar as
informações nesse contexto é a outra parte. As ferramentas para tratamento e
mineração de dados podem ser uteis nestas atividades. Segundo Lin (2005), a mineração
de dados é um processo que desenha padrões úteis de dados e busca expor quatro
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questionamentos fundamentais: (1) quais os dados, (2) quais os padrões, (3) qual a
lógica para desenhar os padrões dos dados e (4) como os padrões estão relacionados ao
mundo real (sua utilidade).
Já para Hand, Mannila e Smyth (2001), Mineração de Dados pode ser entendida
como a análise de conjuntos de dados (geralmente grandes volumes) observacionais
para encontrar relações não previsíveis numa análise comum e resumir os dados de
maneiras novas que sejam compreensíveis e úteis para o proprietário dos dados.
Edelstein (1999) diz que a mineração de dados é um processo que usa uma variedade de
ferramentas de análise de dados para descobrir padrões e relacionamentos em dados
que podem ser usados para fazer previsões válidas.
Diante das definições apresentadas, podemos compreender que a mineração de
dados configura-se com um processo apoiado por ferramentas tecnológicas, como
softwares que possuem alta capacidade de processamento e reestruturação dos dados
impossíveis de serem alcançada pelo ser humano. Tais ferramentas conseguem
identificar padrões e relações não facilmente identificados de outra maneira. A área de
mineração tem inúmeras possíveis aplicações, como: padrão de consumo, mercado de
ações e capitais, dados espaciais, análise de riscos, segurança, catástrofes naturais, entre
tantas outras.
Sendo assim, a mineração de dados apresenta-se como um meio para a
investigação da problemática levantada neste estudo. Um primeiro ponto que deve ser
considerado é que o Comprasnet possui uma base de dados que concentra grande parte
das compras governamentais em âmbito nacional, o que gera um grande volume de
dados estruturados. O segundo ponto é devido a essa base de dados se enquadrar nos
princípios dos dados abertos, o que possibilita amplo acesso por qualquer cidadão
interessado. Em terceiro, a identificação do uso de bots é um problema passível de ser
detectado, através da análise dos dados, usando campos como tempos de resposta entre
lances, diferença de valor entre lances ou licitações vencidas pelos mesmos fornecedores
No contexto da identificação do uso de bots em pregões eletrônicos, a mineração
pode ser utilizada principalmente no rastreamento de padrões repetitivos, que
caracterizem um comportamento não humano, através do processo sistemático
chamado Descoberta de Conhecimento em Bases de Dados (do inglês Knowledge
Discovery in Databases, ou KDD). Neste estudo, adotamos mineração de dados e KDD
como sinônimos.
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Han, Kamber e Pei (2012, p. 6/8, grifo dos autores, tradução nossa) descrevem o
processo de descoberta de conhecimento como uma sequência interativa das seguintes
etapas:
1) Limpeza de dados: para remoção de ruído e dados inconsistentes;
2) Integração de dados: onde várias fontes de dados podem ser combinadas;
3) Seleção de dados: onde os dados relevantes para a tarefa de análise são
recuperados do banco de dados;
4) Transformação de dados: em que os dados são transformados e
consolidados em formulários apropriados para mineração, executando
operações de resumo ou agregação;
5) Mineração de dados: processo essencial em que métodos inteligentes são
aplicados para extrair padrões de dados;
6) Avaliação de padrões: para identificar os padrões verdadeiramente
interessantes que representam o conhecimento com base em medidas de
interesse);
7) Apresentação do conhecimento: onde técnicas de visualização e
representação de conhecimento são usadas para apresentar conhecimento
minado aos usuários.
Já para os autores De Castro e Ferrari (2017, l. 660-673, grifos dos autores), o
processo de KDD possui quatro etapas:
1) Base de dados: coleção organizada de dados, ou seja, valores quantitativos
ou qualitativos referentes a um conjunto de itens, que permite uma
recuperação eficiente dos dados. Conceitualmente, os dados podem ser
entendidos como o nível mais básico de abstração a partir do qual a informação
e, depois, os conhecimentos podem ser extraídos [...];
2) Preparação ou pré-processamento de dados: são etapas anteriores à
mineração que visam preparar os dados para uma análise eficiente e eficaz.
Essa etapa inclui a limpeza (remoção de ruídos e dados inconsistentes), a
integração (combinação de dados obtidos a partir de múltiplas fontes), a
seleção ou redução (escolha dos dados relevantes à análise) e a transformação
(transformação ou consolidação dos dados em formatos apropriados para a
mineração);
3) Mineração de dados: essa etapa do processo corresponde à aplicação de
algoritmos capazes de extrair conhecimentos a partir dos dados pré-
processados. [...] [Inclui] técnicas de análise descritiva (medidas de
distribuição, tendência central e variância, e métodos de visualização),
agrupamento (segmentação de bases de dados), predição (classificação e
estimação), associação (determinação de atributos que concorrem) e detecção
de anomalias;
4) Avaliação ou validação do conhecimento: avaliação dos resultados da
mineração objetivando identificar conhecimentos verdadeiramente úteis e não
triviais.
Para realizar análise dos pregões eletrônicos, a primeira tarefa é realizar o
cadastro solicitando acesso aos dados ao Governo, através do Sistema Eletrônico do
Serviço de Informação ao Cidadão (e-SIC), mantido pelo Ministério da Transparência e
Controladoria Geral da União (CGU). Outro ponto é conhecer a API (em português:
Interface de Programação de Aplicativos) da plataforma Comprasnet (Disponível em:
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http://compras.dados.gov.br/docs/home.html). Em termos simples, API pode ser
considerada como a documentação de um aplicativo, plataforma ou sistema que permite
o usuário buscar dados a respeito das regras de negócio e possibilidades previstas de
uso do sistema. Desse modo, qualquer pessoa pode solicitar as extrações de dados do
Comprasnet. É importante ressaltar que ainda há um espectro limitado das informações
disponibilizadas sobre os eventos de pregões eletrônicos no âmbito do Governo,
principalmente referentes aos metadados, variedades de atributos e dicionário de
dados. Ou seja, uma possível ampliação dos dados disponíveis para autoextração
também poderia contribuir com a melhoria da transparência dos dados das compras
governamentais federais.
A mineração de dados se fundamenta em dados guardados em Banco de Dados
(Database ou simplesmente DB). Para fins práticos deste estudo, DBs podem ser
entendidos como repositórios onde todas as informações sobre um processo, inclusive
metadados, podem ser gravadas e mantidas para consulta posterior. Geralmente os
dados são armazenados em um DB do tipo relacional e estão estruturados em tabelas.
Por sua vez, as tabelas possuem linhas e colunas sobre um determinado objeto
(entidade) analisado. As colunas representam as características deste objeto e as linhas
representam o conjunto dessas características para uma determinada ocorrência do
objeto. As tabelas podem ser cruzadas entre si, revelando novos fatos e padrões entre os
dados analisados.
Para exemplificar, no caso de dados de um pregão eletrônico, podemos imaginar
a existência de uma tabela com fornecedor que possui N atributos (CNPJ, endereço,
telefone, data de cadastro, etc.), em que cada linha representa um conjunto de
informações sobre determinado fornecedor cadastrado.
No processo de mineração de dados, o termo atributos representa as palavras
que aparecem numa base de dados coletada. Nesse sentido, De Castro e Ferrari (2017)
consideram que ferramentas simples, como histogramas ou gráficos, que possibilitem a
visualização da distribuição de valores de um atributo, ou que permitam a comparação
entre vários atributos, são bastante úteis para um entendimento inicial da base de
dados. Para o pré-processamento, recomenda-se que, na importação dos dados, todas as
colunas sejam tratadas como nominais, facilitando a visualização das informações
relacionadas à distribuição, quantidade e frequência de valores, assim como a incidência
de valores idênticos, entre outros, pois em colunas do tipo numéricas apresentam
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métricas como média aritmética, mínimo, máximo, média, entre outros. A análise inicial
de distribuição dos valores pode facilitar uma melhor compreensão do que representa
cada atributo e sua utilidade para uma pesquisa a ser realizada, assim como contribui
com a eliminação de duplicidades nos atributos.
Atualmente, há uma série de ferramentas que realizam mineração de dados,
muitas delas voltadas para fins específicos ou focadas em etapas específicas da análise
de dados. Algumas outras são aplicadas mais amplamente. São exemplos dessas
ferramentas: WEKA, Lucene, RapidMiner, DataMelt, OpenRefine, Tableau, Orange, Knime
Analytics Platform, entre tantas outras. Há soluções tanto pagas como gratuitas, e há
ferramentas que podem exigir um conhecimento mais avançado dos usuários, como
domínio de linguagem de programação específica, como Java, Python, R, etc. Já outras
exigem apenas conhecimentos básicos em análise estatística de dados e manuseio do
computador, sem necessidade de conhecimento em programação.
Dessa forma, uma ferramenta bastante conhecida e com licença educacional
gratuita de um ano é a RapidMiner (Disponível em:
http://www.belge.com.br/rapidminer.php), a qual pode ser uma opção para quem
deseja analisar os dados governamentais abertos, tais como dados dos pregões. Além
disso, não é necessário saber linguagem de programação nem conhecimento específico
para operar na ferramenta e alcançar resultados satisfatórios.
Iniciativas de mineração de dados aplicadas em processos de pregões eletrônicos
podem também ser de muita valia para funcionários/servidores que trabalham em
organizações Estatais vinculadas à Administração Pública Federal, na identificação de
padrões de anormalidades em compras públicas, evitando assim beneficiamento de
fornecedores fraudulentos, em prejuízo ao erário e toda sociedade. Vale ressaltar que,
embora o foco deste trabalho tenha sido a base de dados do Governo Federal, o uso de
análise de dados abertos a favor da construção de uma sociedade mais justa e consciente
dos seus deveres pode ocorrer em qualquer esfera do poder executivo (estadual,
municipal, federal), assim como nos demais poderes (judiciário e legislativo), além de
organizações paraestatais e do terceiro setor.
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5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Ressalvadas as hipóteses legais, através das licitações são selecionados os
fornecedores para as contratações na esfera pública, seja para aquisição de bens,
fornecimento de serviços ou realização de obras. Os recursos que custeiam essas
despesas são públicos e executados através de agentes de governo, por isso é necessário
que sejam estabelecidos princípios e regras que busquem garantir a integridade e
finalidade desses processos.
Há princípios constitucionais que podem ser evocados para garantir mais
controle sob os processos licitatórios, assim como leis específicas que versam sobre o
tema Licitação e contratos públicos (Lei nº 8.666) e a Lei do Pregão Eletrônico (Lei nº
10.520), entre outras. Mesmo assim, constatamos muitos aspectos ainda tratados sem a
clareza necessária para o discernimento sobre questões polêmicas, como o exemplo
abordado neste trabalho que apura a utilização bots de em pregões eletrônicos.
Com isso, percebe-se que a mineração de dados pode ajudar na solução de alguns
problemas referentes à análise de grandes volumes de dados, identificando
conhecimentos úteis e não triviais, que seriam dificilmente observados por uma análise
puramente humana. Assim, pode exercer papel fundamental na identificação de
anomalias e indícios do uso de bots em pregões eletrônicos.
Apesar da complexidade e quantidade de massa de dados com que as ferramentas
de mineração de dados conseguem trabalhar, o uso e a compreensão dessas ferramentas
podem estar ao alcance de qualquer cidadão, não necessitando ser um pesquisador nem
um especialista em análise de dados. Em muitos casos, nem mesmo é necessário ter
domínio de alguma linguagem de programação, o que ajuda bastante na difusão dos
benefícios a serem obtidos com análise desse tipo de dados.
A ausência do fornecimento de um dicionário de dados pode gerar como
resultado uma extração de dados de baixa qualidade, o que evidencia a característica de
um serviço não orientado ao usuário. Dessa forma, há a necessidade de um
comprometimento maior por parte dos órgãos governamentais na disponibilização de
dados e metadados decorrentes dos processos de pregões eletrônicos.
Por fim, verifica-se que o objetivo deste estudo de identificar o uso de bots foi
alcançado, tendo em vista que ficou evidenciado o potencial da análise de dados
extraídos de pregões. Estes podem ser submetidos ao tratamento e análise por
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ferramentas de mineração de dados, ajudando a identificar ações fraudulentas, ou na
obtenção de vantagens indevidas, como no uso dos bots.
Destaca-se a função de controle social apoiada por uma política estruturada de
dados abertos, estabelecendo-se uma via de mão-dupla: à medida que entendermos a
importância dos dados abertos e os reflexos em suas vidas, enquanto cidadãos,
poderemos melhor cobrar e apontar irregularidades na gestão dos recursos públicos.
Por outro lado, à medida que os Entes Públicos disponibilizarem dados com mais
qualidade e precisão, ajudarão a motivar que novos estudos e padrões sejam
identificados em várias vertentes do conhecimento, por um número cada vez maior de
pessoas, desde pesquisadores e acadêmicos, até cidadãos comuns.
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