Revista de Ciências Sociais — Fortaleza, v. 53, n. 2, jul./out., 2022
DOI: 10.36517/rcs.2022.2.d02
ISSN: 2318-4620

Tradução: Lucas Batista Pilau (UFRGS); Juliane Sant’Ana Bento (UNISINOS).¹

Introdução

O exame das políticas estabelecidas no quadro do que os governantes chamam de “luta anticorrupção” já não autoriza qualquer ceticismo: a luta anticorrupção produz efeitos muito claros e duradouros no campo político, independentemente do que pensam aqueles que analisam a política anticorrupção como uma pura ficção destinada a desviar a atenção dos eleitores dos “verdadeiros” problemas. No entanto, esses efeitos não são necessariamente os esperados pelos apoiadores de tal política, em termos de redução de práticas incriminadas como corruptas.² Os efeitos da luta anticorrupção na Polônia são bastante reais, desde que observemos em outro lugar que não nos resultados efetivos da ação pública e, por outro lado, sem pré-julgar a intencionalidade dos atores públicos.

A análise dos efeitos de qualquer luta anticorrupção deve se emancipar de duas tentações contraditórias: a postura denunciatória e seu ceticismo de rotina; e a postura especialista, seu otimismo de profissão e seus balanços parciais e mitigados. Recusando as abordagens normativas, esse artigo defende uma sociologia dos efeitos da luta anticorrupção aplicada à Polônia pós-comunista.

Com efeito, a Polônia oferece um caso particularmente interessante, por pelos menos três razões. Primeiro, porque a corrupção é julgada endêmica, como na totalidade dos países do antigo “bloco do Leste Europeu”. A Transparência Internacional classifica a Polônia no 61º lugar no ranking mundial divulgado em 2007.³ Além disso, porque a denunciação da corrupção é um tema recorrente do debate público polonês. Desde cerca de 1997, nenhuma campanha eleitoral pôde ignorar esse tema tanto profuso quanto inoportuno. Por último, porque a luta anticorrupção naquele país assume formas originais, sobretudo institucionais. A criação em 2006 de um Gabinete Central de Luta Anticorrupção (Centralny biuro antikorupcyjny — CBA) é um exemplo emblemático disso.

Além dessas razões, o exame do caso polonês pode contribuir para alimentar uma reflexão que supera certas ideias naturalizadas sobre a luta anticorrupção. De um lado, por seu significado crítico no que diz respeito a uma análise estritamente sequencial da ação pública. Essa política é marcada pela simultaneidade de “ciclos” de formulação do problema e definição de soluções para acabar com ele. De outro, pela ambiguidade do papel dos imperativos internacionais na definição da luta anticorrupção. Os fatores externos são, por sua vez, muito presentes e pouco determinantes na implementação das políticas conduzidas. Enfim, esse artigo é dedicado principalmente à ambiguidade dos efeitos presumidos da luta anticorrupção.

Essa análise requer três etapas essenciais. A primeira implica restituir a gênese da luta anticorrupção e analisar suas principais formas para entender como de um conjunto de práticas fragmentadas e sem direção unificada caminhamos para a formulação de uma estratégia global.

A partir disso, será então possível analisar alguns usos políticos da retórica e dos instrumentos da luta anticorrupção para entender como eles têm se tornado gradativamente um recurso de competição política, mobilizado em estratégias plurais e desconectadas de qualquer projeto em torno da luta anticorrupção. Assim, distinguiremos vários tipos de usos: corporativos, estratégicos e ideológicos.

O exame dos usos da luta anticorrupção conduzirá, logicamente, a uma análise de seus efeitos. De um recurso na competição política, essa luta logo se tornou um constrangimento que o conjunto de atores do campo político foi obrigado a levar em consideração, a ponto de transformar as regras de jogo político, de redefinir os contornos da legitimidade e de intensificar a codificação das atividades políticas.

Gênese e formas da luta anticorrupção

Reconstruir a gênese da “luta anticorrupção” pressupõe definir o que recobre essa expressão triplamente ambígua. Primeiro, a flexão no modo singular faz acreditar na existência de uma só política que unifica todas as disposições tomadas para enfrentar a corrupção. Contudo, até a adoção, em 17 de setembro de 2002, da “Estratégia Anticorrupção” pelo governo de Leszek Miller, é difícil qualificar o conjunto heterogêneo de medidas tomadas conforme as circunstâncias desde o final da década de 1990 e, na maioria das vezes, por iniciativa de parlamentares. Até 2002 não havia coordenação entre as diferentes iniciativas, nem intenção clara dos governos sucessivos. São principalmente os deputados que, em circunstâncias diversas, lançam uma série de iniciativas descoordenadas. É o caso da lei de acesso à informação, da lei dos partidos políticos ou da lei eleitoral de 1997, que contêm um certo número de disposições anticorrupção. A partir de 2002, no entanto, os governantes se esforçaram para integrar o conjunto de medidas tomadas na luta contra a corrupção em uma estratégia abrangente e coordenada.

Em seguida, falar sobre “luta” implica adotar os termos dos difusores de políticas anticorrupção que buscam valorizar sua atuação tomando emprestado a lógica da guerra contra as ameaças à democracia. Ou seja, a corrupção é geralmente apresentada como um mal absoluto cuja erradicação total é exigida em nome de abstrações pouco contestadas como o Estado de Direito, a moral, a democracia e até mesmo o mercado. Ao mesmo tempo, corre-se o risco de ignorar as falhas de uma política muitas vezes mais declarada que efetiva e as resistências invisíveis de certos governos por trás da exibição de boas intenções. Finalmente, como última ambiguidade, analisar qualquer política anticorrupção como uma ação definida contra corrupção arrisca resignar-se à avaliação de seus efeitos de acordo com os objetivos fixados pelos seus difusores. Porém, não só as políticas anticorrupção podem ter outros objetivos além dos invocados por elas, mas também podem produzir efeitos indiretos ou induzidos que não condizem nem com a intenção proclamada, nem com a intenção implícita.

Realizadas essas advertências, convém rever as principais etapas da luta contra corrupção na Polônia pós-comunista antes de apresentar suas principais formas.

A tríplice gênese de uma política nacional

O processo de análise da corrupção e das políticas anticorrupção na zona pós-comunista agora está bem documentado na literatura científica. Mesmo assim, se esse tema já estava estabelecido na sovietologia,⁴ ele suscitou um interesse marginal pela primeira vez depois de 1989, estando a atenção focada principalmente em reformas econômicas e mudanças políticas. A corrupção foi analisada como uma herança do comunismo e uma patologia antinômica à democracia. Foi preciso esperar o final da década de 1990 e início dos anos 2000, paralelamente à internacionalização do tema, para a corrupção se tornar um objeto de estudo pleno.⁵

Geralmente são apresentadas três explicações principais. A primeira consiste em explicar a multiplicação de medidas anticorrupção no Leste Europeu pelo aumento dos atos de corrupção. Não há necessidade de discutir aqui uma tese mal articulada e já suficientemente desmentida, mesmo que ela domine o discurso da “sociedade civil” e dos atores políticos. A segunda enfatiza a corrupção não como uma realidade objetiva, mas em sua crescente visibilidade. Essa vertente insiste no desenvolvimento da mídia e da liberdade de imprensa em sociedades que antes eram amordaçadas e passaram a resistir a qualquer censura. A terceira, mais ambiciosa, segue a hipótese oposta: a retórica anticorrupção encontraria sua origem na política de organizações financeiras internacionais (FMI, Banco Mundial, OCDE), de multinacionais “virtuosas” e do governo norte-americano.⁶ Assim, as iniciativas da anticorrupção nos países comunistas dependeriam do sucesso de uma estratégia de divulgação de novos padrões de ação pública em nível internacional, por meio da atuação de organizações supranacionais como a União Europeia e de organizações não-governamentais, tal como a Transparência Internacional, muito presente na zona do Leste Europeu.

Se o peso do “constrangimento externo” não pode ser contestado, pelo menos deve ser rigorosamente matizado. A luta anticorrupção em um determinado país não pode ser reduzida à uma abdicação nacional em favor de um programa global de combate à corrupção. Primeiro, porque temporalidades globais e locais não necessariamente coincidem. Nesse sentido, uma das primeiras medidas tomadas na Polônia em nome da redução da corrupção precede em vários anos a formulação de prescrições internacionais.⁷ Além disso, porque imperativos externos jamais possuem força de lei. Uma prescrição não é necessariamente efetiva e, na maioria dos casos, não fornece uma metodologia clara para implementar determinada medida. Isso se aplica para relações com organizações internacionais, mas também para negociações com a Comissão Europeia durante o processo de integração dos países da Europa central e oriental. Devemos também distinguir o papel dos órgãos da União, como a Comissão e o Conselho Europeu, daquele de organizações independentes da União (Conselho da Europa), desprovidas de todo poder prescritivo. Os critérios adotados no Conselho Europeu de Copenhague (1993) e as subsequentes recomendações anuais da Comissão Europeia não foram suficientemente precisas e vinculativas para prescrever as legislações específicas contra a corrupção.⁸ A iniciativa implementada em 2002 pela fundação criada por Georges Soros, Open Society, no quadro do EUMAP (EU Accession Monitoring Program) reconheceu em poucas palavras que era “impossível avaliar em que medida o processo de integração [havia sido] a força motriz das medidas anticorrupção, [embora] a atenção dada à corrupção pela Comissão e sua percepção da corrupção como um obstáculo potencial ao processo de integração [tivessem] claramente uma influência”.⁹ Por último, a influência de imperativos internacionais não são as mesmas de um país para outro: as condições de entrada para os países da primeira onda de adesão em 2004, entre os quais a Polônia se inclui, eram mais flexíveis do que as impostas aos últimos participantes, tais como Romênia e Bulgária.¹⁰

Portanto, deve-se ter o cuidado, em cada país, de restaurar as lógicas e temporalidades de três dinâmicas parcialmente concomitantes, reunindo as condições de possibilidade de uma política de luta contra a corrupção ao levar em consideração as especificidades do precedente comunista, do contexto internacional e dos desenvolvimentos pós-comunistas.

A primeira dinâmica é a construção da corrupção como problema social e político durante a segunda metade da década de 1990.¹¹ A corrupção é analisada primeiro como um problema individual. O termo em si é menos frequentemente usado do que suborno (łapowek). Certas práticas ilícitas da classe política deram causa, na década de 1990, a alguns escândalos. Em 1993, por exemplo, o diretor do grupo parlamentar do antigo partido de Kaczyński, o Acordo de Centro, foi preso por aceitar propina (em benefício de seu partido) de uma empresa que queria garantir uma licença de importação de petróleo. Nunca antes de 1997 esses casos conduziram a um discurso que os relacionava a uma categoria abrangente, sob a qualificação de corrupção. A partir da segunda metade da década de 1990, o conceito passou a ser cada vez mais utilizado.¹²

A segunda é a formação de uma “coalizão” de empreendedores morais em nível nacional, da mesma forma que se formou na década de 1990 “ao nível global uma coalização de atores que consideraram interessante explorar o tema da corrupção”.¹³ As organizações não-governamentais, como a Transparência Internacional, a Fundação Batory ou o Instituto de Negócios Públicos (Instytut Spraw Publicznych), que se define como um centro de estudo e análise independente, desempenharam um papel vital ao contribuir para a construção da corrupção como um problema social, interpelando agentes políticos por meio de relatórios de especialistas e conferências.

A terceira é a criação de uma janela de oportunidade política que permitiu uma recomposição das relações de forças partidárias. Desse ponto de vista, as eleições parlamentares de 2001 e a sequência de governos da Aliança da Esquerda Democrática (SLD) (2001-2005) desempenharam um papel acelerador no processo de politização da corrupção. A campanha eleitoral de 2001 é precedida pela criação de uma nova organização, Direito e Justiça (PiS), sobre os escombros de uma direita dividida e desacreditada após quatro anos de exercício do poder. A criação do PiS ilustra tanto a chegada de uma nova geração de eleitos que mobiliza um capital moral a fim de se distinguir dos mais velhos no campo político e nas organizações partidárias, quanto a estratégia de certos profissionais da política em atividade desde 1989, mas cuja longevidade residia na capacidade de incorporar regularmente a “renovação”. Os irmãos Kaczyński, fundadores do PiS, aproveitaram a popularidade de Lech Kaczyński como Ministro da Justiça no governo de Jerzy Buzek (Ação Eleitoral de Solidariedade — AWS). Esse ex-senador e vice-presidente do Solidariedade entre 1989 e 1991, ex-Ministro de Estado na chancelaria presidencial (1991), eleito deputado em 1991 antes de ser nomeado presidente do Tribunal de Contas (NIK), cargo que ocupou entre 1992 e 1995, ministro da Justiça em 2000, destacava a sua intransigência na luta contra a criminalidade, o que lhe permitiu dissociar a sua ação do fracasso da direita no poder. A dinâmica criada em torno da fundação desta nova marca política produziu os efeitos desejados. A demissão de Lech Kaczyński do cargo de Ministro da Justiça em julho de 2001 ajudou a aumentar a popularidade do homem que, ao tornar-se líder do PiS, colocou seu capital simbólico a serviço do partido. O discurso eleitoral do PiS articulou habilmente a denunciação da corrupção e da política do AWS e a retórica da virgindade política e da renovação necessária da classe política. Obtendo 9,5% dos votos e 44 mandatos nas eleições de 2001, o PiS tornou-se um ator-chave no campo político; ele não deixará de criticar a maioria pós-comunista no poder entre 2001 e 2005 e de denunciar a presumida corrupção dos antigos comunistas. Os repetidos escândalos que assolaram o governo Miller contribuíram na imposição desse tema na agenda política. Ao vencer as eleições parlamentares e presidenciais em 2005, o PiS encarna o sucesso de uma estratégia política construída em torno da retórica anticorrupção.

As metamorfoses políticas da luta anticorrupção

O governo polonês adotou, em 17 de setembro de 2002, um “Programa de luta contra a corrupção”, que foi prorrogado em 2005. Essa vontade unificadora, identificável por várias pistas,¹⁴ não deve induzir em erro: não significa que todas as medidas anunciadas tenham sido adotadas, nem que sejam coerentes umas em relação às outras. A política anticorrupção segue sendo uma política polimorfa e fragmentada. Além disso, ao mesmo tempo que essa política está cada vez mais consolidada, ela continua muito dependente das relações de força entre os partidos políticos e pode, por isso, sofrer variações significativas.

Três objetivos são fixados desde o início na política adotada em 2002 pelo governo pós-comunista: a descoberta (wykrywanie) eficaz de “crimes de corrupção” (przestepstw korupcyjnych), o estabelecimento de mecanismos efetivos de combate à corrupção na administração pública e a mobilização de cidadãos através da promoção de modelos de comportamento baseados na “ética”. Também estabelece os princípios que condicionam a implementação da estratégia: o esclarecimento da lei, permitindo o livre desenvolvimento do mercado; a participação e colaboração das pessoas e instituições envolvidas: políticos, funcionários e cidadãos, administração, organizações não-governamentais e mídia; a busca de uma “mudança do clima social” pela “propagação do conhecimento sobre os perigos e as consequências” das práticas incriminadas. Por último, a estratégia consiste na seleção de oito objetivos prioritários, relativos aos contratos públicos, à função pública, ao processo de privatização e gestão de bens da Fazenda Pública, à administração central e local, à justiça, ao serviço público, ao sistema de saúde e às finanças públicas. Em particular, esse movimento resultará numa lei que enquadra as práticas dos grupos de interesse no processo legislativo e noutra sobre os contratos públicos.¹⁵ Assim, a política assume três dimensões: uma dimensão legislativa, uma dimensão organizacional e uma dimensão educativa. Uma “segunda etapa” foi lançada entre os anos 2005 e 2009 por um novo governo, dirigido pelo partido Direito e Justiça (PiS).

Na verdade, por trás da aparente continuidade da estratégia e do consenso das elites em torno da necessidade de uma política nacional anticorrupção, um debate público sobre a boa política anticorrupção marcou a campanha eleitoral parlamentar de 2005. Mesmo que o contexto político da época — com a implicação do primeiro-ministro Leszek Miller no caso Rywin em 2004¹⁶ — explique em parte o foco da competição eleitoral sobre o problema da corrupção, ele indica acima de tudo a falta de acordo sobre as expectativas e os instrumentos da luta anticorrupção. Os líderes do Direito e Justiça, assim que chegaram ao poder, apressaram-se para redefinir a política anticorrupção na Polônia.

A política do Direito e Justiça (PiS) se distinguia da política conduzida até então pela importância que passou a atribuir à dimensão institucional da luta anticorrupção. Assim, mesmo que a estratégia anterior previsse a criação, em cada ministério, de órgãos institucionais específicos — um relatório tornado público em 31 de julho de 2004 indicou a criação em doze ministérios de um departamento encarregado dessa missão, além do Gabinete de Coordenação da Estratégia Anticorrupção do Ministério do Interior¹⁷ — a essência da nova política baseou-se na criação ex nihilo de uma nova instituição que recebeu o estatuto de “serviço especial”, o Gabinete Central Anticorrupção (CBA), cuja missão é ao mesmo tempo criminal, regulatória e analítica.¹⁸ Essa mudança institucional na política anticorrupção foi acompanhada por um segundo projeto destinado a controlar mais rigorosamente os rendimentos dos titulares de cargos públicos e seus cônjuges, a fim de reduzir o número de casos de desvio das disposições existentes. No entanto, esse projeto de “demonstração de renda” (lustracja majatkowa) não obteve sucesso.¹⁹

Alguns usos políticos da luta anticorrupção

Longe de ser mobilizada com o único propósito de reduzir ou mesmo aniquilar as incriminações relativas ao seu objeto, a luta contra a corrupção foi alvo de instrumentalizações e estratégias variadas que perseguiam objetivos diversos. Sem pretender esgotar a diversidade de usos possíveis da luta anticorrupção nem procurar qualquer exaustividade, o exame do caso polonês permite, mesmo assim, vislumbrar as três principais formas de instrumentalização, que se sobrepõem em parte, mas que nós distinguiremos grosseiramente para a clareza da análise: os usos corporativos em benefício da classe política, os usos no âmbito da competição política e os usos ideológicos.

Os usos corporativos

É preciso retornar aqui a um dos primeiros episódios legislativos em que esteve em questão a luta anticorrupção na Polônia pós-comunista: a adoção da lei dos partidos políticos em 27 de junho de 1997, a segunda do gênero (uma primeira lei havia sido votada em julho de 1990) e que, entre outras inovações, instituiu o financiamento público dos partidos políticos. Entre as justificativas formuladas pelos autores dessa reforma (lutar contra a falta de disposição normativa, aperfeiçoar a democratização, adequar a Polônia aos padrões internacionais etc.) foi destacada principalmente a necessidade de combater a corrupção. Se essa lei não tinha como objeto a luta anticorrupção, foi a primeira vez que se procurou codificar a atividade política em seu nome. Essa justificativa pode, à primeira vista, parecer paradoxal por três razões. Primeiro, antes do final da década de 1990, os políticos dificilmente reconheciam que eles também poderiam fazer parte de uma relação corrupta. Porém, ao justificar o estabelecimento de financiamento público para os partidos, eles reconheceram que a classe política recorria a ilegalismos para financiar suas atividades eleitorais e partidárias. Em segundo lugar, porque essa iniciativa não parece ser a consequência direta de um escândalo que teria implicado figuras públicas nos meses anteriores à apresentação oficial do projeto de lei, apesar de uma desconfiança muito forte em relação às elites supostamente desonestas ser regularmente medida pelos institutos de pesquisa. Finalmente, porque se o imperativo anticorrupção já estava estabelecido no nível da política internacional e se a Polônia já era objeto de prescrições da Comissão Europeia, essas não diziam respeito ao modo de financiamento da vida política: apenas recomendações foram dadas nessa área e, ainda assim, de forma desconexa. Se a variável externa existe, é menos diretamente que indiretamente: a promoção do tema em escala global, combinada com processo de integração europeia, proporcionou aos atores políticos do meio dos anos 1990 um conjunto de recursos argumentativos para justificar reformas como essa.

De fato, esse paradoxo pode ser explicado se observarmos o consenso em torno do princípio de um financiamento público de organizações partidárias pelos partidos então representados no Parlamento. Embora a iniciativa tenha sido tomada por dois partidos completamente diferentes em todos os pontos (um é membro da coligação governamental, o outro pertence à oposição; um é um “grande” partido, o outro é um “pequeno”; um é bastante “rico”, o outro é bastante “pobre”), todo o espectro partidário apoiou o projeto. Esse consenso é ilustrado por um procedimento parlamentar, um pouco longo, mas sem a dramatização em tomadas de posição discursivas.

Na realidade, as razões subjacentes para tal acordo, que não impediram certas oposições em pontos secundários do texto (especialmente sobre a fixação do número de membros necessários para se obter conformidade jurídica), devem ser encontradas no processo de profissionalização dos quadros políticos. A adoção do financiamento público dos partidos políticos é, de fato, indissociável das transformações sociológicas da classe política e do papel cada vez mais importante desempenhado pelos recursos partidários na luta política. Os perfis políticos possuíam uma tendência a se homogeneizar e os interesses comuns de tipos “corporativos”²⁰ emergiram progressivamente. Portanto, a reforma trai o projeto de parte da classe política de perpetuar as estruturas partidárias de onde vieram, mas também de reduzir o número de competidores nas lutas eleitorais. A adoção do financiamento público reflete tanto o desejo das elites partidárias de retomar o controle dos fluxos financeiros que irrigam sua organização quanto o projeto de proteção das posições adquiridas pelo seu respectivo partido no jogo político. A presença de um partido no Parlamento nunca é definitiva. Dessa forma, os partidos atuam na condição de estabelecidos, dominando de maneira durável o espaço político e definindo regras discriminatórias.²¹

Portanto, essa reforma só pode ser plenamente compreendida se for reinserida na história da legitimação e monopolização da representação democrática pelos partidos políticos, uma história que revela uma classe política cada vez mais homogênea, cada vez mais profissionalizada e que define regras cada vez mais restritivas para obter o monopólio dos jogos políticos e excluir rivais em potencial.²²

Os usos estratégicos na competição política

Essa reforma aparece como um episódio inaugural da luta contra a corrupção política e da politização dessa luta na Polônia pós-comunista. Ela contribuiu amplamente para introduzir um novo recurso na competição política, mesmo que outros fatores intervenham nesse processo. De um instrumento corporativo, a retórica anticorrupção gradualmente se tornará um recurso pleno na luta política. Por sua vez, seria fútil pretender fazer aqui o relato, inevitavelmente tedioso, dos usos partidários da luta anticorrupção. Qual governo não pensou nos benefícios políticos que poderia derivar de iniciativas nesse sentido, tanto dentro do país (benefício eleitoral) quanto no exterior (em termos de legitimidade internacional)? Qual partido político não procurou tirar proveito de uma denúncia de corrupção de seus adversários, acusando-os por sua vez? Qual político não procurou obter lucro eleitoral com uma “identidade estratégica”²³ construída em torno dos valores de probidade e transparência? Uma apresentação sintética desses usos faria pouco sentido, especialmente porque não seria algo específico do caso polonês. Como em todos os lugares, a luta anticorrupção é imediatamente digerida pela competição política e trazida à tona a serviço de estratégias de apresentação de si e de desqualificação dos adversários.

Em contrapartida, tomando um caso específico, gostaríamos de mostrar como a luta anticorrupção pode ser mobilizada a serviço de uma estratégia política cujas expectativas e o conteúdo são específicos das sociedades pós-comunistas. Trata-se do projeto dos irmãos Kaczyński para conectar anticorrupção e descomunização.²⁴

A luta anticorrupção dará aos irmãos Kaczyński os argumentos para atualizar o projeto descomunizador realizado por uma parte da direita após 1989. Em sua declaração perante a Dièta em 14 de março de 2006, o primeiro-ministro Jarosław Kaczyński incrimina os antigos comunistas como os principais responsáveis pela corrupção: “Há outra coisa que não devemos esquecer. Também tinha um outro fenômeno, que surgiu sob o comunismo, principalmente na última parte, que foi uma fonte poderosa de patologia social, uma patologia criminal, uma patologia ligada à corrupção, ligada à decomposição do aparelho de Estado, à sua criminalização, à situação nos serviços especiais. E isso também, era necessário combatê-lo — tinha que ser combatido, mas infelizmente nós [subentende-se, os governos anteriores a nós] não combatemos”. A corrupção, portanto, encontraria sua origem, não no pós-comunismo, mas no período anterior: a presença de antigos comunistas nas engrenagens do poder e da economia garantiria a perpetuação de práticas... Enriquecido com as privatizações selvagens (essa é a controversa tese do “capitalismo político” de Jadwiga Staniszkis, segundo a qual os principais beneficiários das reformas liberais seriam os antigos comunistas²⁵) ou refugiado no coração do próprio Estado, “o comunista” sobreviveria ao comunismo e gozaria de uma impunidade indevida. A luta contra lobbies, grupos de interesse e os układy, essas redes político-empresariais que os líderes do Direito e Justiça (PiS) pareciam ver em toda parte, torna-se o eixo principal de comunicação, senão de ação política. A corrupção e a debilidade das instituições seriam o legado do comunismo transmitido pelas novas elites à Polônia democrática. A nomeação de um ferrenho anticomunista, Mariusz Kamiński, como “representante do governo encarregado de preparar um programa de combate ao abuso nas instituições públicas”, então como presidente do Gabinete Central de Luta Anticorrupção (CBA), é um exemplo emblemático disso. Para além das críticas ao seu estatuto, suas competências e os potenciais conflitos com as instituições existentes (polícia e justiça, em particular), o CBA também foi criticado pelos possíveis riscos de instrumentalização política. O objetivo era evitar qualquer caça às bruxas (ao incitar os funcionários do CBA a se concentrarem nos casos de adversários políticos) e qualquer “vinculação” partidária da atuação do CBA, que não deixou de espetacularizar sua ação por meio de prisões midiatizadas das personalidades implicadas.²⁶

Os usos ideológicos

Independentemente ou não da competição política, a luta anticorrupção pôde enfim ser indexada a uma estratégia de tipo ideológico que consiste em disseminar da forma mais ampla possível uma visão particular de mundo. Esses objetivos são explícitos na disseminação de padrões éticos de comportamento entre agentes públicos e, mais largamente, na sociedade. Porém, nem tanto quando se trata das representações que os difusores da anticorrupção têm do mercado, do Estado e das relações entre os dois. Desse ponto de vista, o serviço que a luta anticorrupção pode prestar aos que desprezam qualquer intervencionismo estatal na economia e aos defensores do mercado não é tão óbvio na Polônia. Enquanto várias leis que surgiram em nome da luta anticorrupção destacam o “argumento anticorrupção em favor do mercado”, quer dizer, na luta contra o Estado intervencionista, outras se referem mais ao “argumento anticorrupção a favor da democracia” contra os excessos do mercado, para usar a distinção de Ivan Krastev.²⁷

É verdade que um dos principais “alvos” da estratégia anticorrupção adotada em 2002 é a “administração pública”. Os altos quadros do funcionalismo são considerados, pelos apoiadores dessa política, como um dos principais agentes da corrupção. A introdução do relatório sobre a implementação do programa em janeiro 2004 começa assim: “A corrupção na Polônia é considerada um dos problemas mais importantes da sociedade. A maioria dos eleitores acredita que muitos funcionários públicos lucram ilegalmente no exercício de suas funções”.²⁸ Nesse sentido, a reestruturação da administração não se limita à definição de um código de ética profissional que garanta o profissionalismo e o não engajamento político dos funcionários²⁹ ou à organização de formações de funcionários sobre a ética do serviço de Estado. Ela resulta igualmente na disseminação das normas neoliberais de ação pública nos termos do new public management: desenvolvimento do e-gouvernement, busca por eficácia, desenvolvimento de mecanismos de controle e... redução do número total de funcionários.³⁰ A Lei sobre liberdade de atividade comercial de 2 de julho de 2004 previa reduzir a influência corruptível dos servidores públicos sobre o funcionamento do mercado “reduzindo o número de decisões tomadas pelos servidores públicos e ‘civilizando’ os procedimentos de controle das empresas, que também eram uma fonte de tentação, sobretudo se levarmos em conta a qualidade do funcionamento das fiscalizações e demais órgãos de controle autorizados a interferir na atividade comercial”.³¹

Por outro lado, um certo número de legislações, como a reforma do financiamento público dos partidos políticos ou a introdução do Gabinete Central Anticorrupção (CBA), induzem a um custo financeiro de encargo público, um aumento do trabalho para os órgãos de controle e recrutamento de novos agentes públicos. O projeto descomunizador de Kaczyński também reivindicou a necessidade de um “Estado forte”. Os gêmeos Kaczyński viram no próprio liberalismo o verdadeiro motor da corrupção.³² Nessa perspectiva, os comunistas de ontem e os antigos líderes do Solidariedade teriam feito uma aliança contra o povo em benefício da formação de uma “economia capitalista” e do projeto de enriquecimento próprio... Além disso, podemos nos questionar se, longe de ser o Cavalo de Tróia dos círculos econômicos, as reformas administrativas adotadas pelos governos não ofereceram um pretexto legítimo para consolidar o controle dos partidos sobre os postos administrativos. Se as duas leis adotadas em 2006 (Lei sobre a Função Pública e Lei sobre a Alta Função Pública) forneceram uma estrutura para a anunciada redução do corpo do funcionalismo público, simultaneamente elas reduziram as condições de acesso e anunciaram o fortalecimento da politização do recrutamento. Assim, nada parecia prejudicar a concorrência entre os partidos políticos pelo controle da estrutura administrativa que restava preservada.

O que a luta anticorrupção produz no campo político

Determinar quais são os efeitos³³ de uma política anticorrupção sobre a corrupção é um desafio a nível teórico (qual é a legitimidade científica de uma abordagem avaliativa?) e apresenta problemas intransponíveis de método: quais políticas analisar primeiro; quais critérios reter (a evolução do índice de corrupção estabelecido a cada ano pela Transparência Internacional, aqueles das estatísticas criminais, o número de processos de corrupção abertos cada ano, o número de condenações etc.); como interpretá-los? Tal projeto é tanto mais questionável quanto se baseie em uma premissa contestável: aquela que consiste em analisar os efeitos de uma política pública unicamente do ponto de vista dos objetivos que lhe são atribuídos. Porém, quando se trata conjunto de políticas de Estado em geral e da política anticorrupção em particular, o exame dos efeitos deve capturar uma ampla gama de efeitos reais. Desse ponto de vista, essa abordagem intelectualmente sedutora esbarra em um novo obstáculo: os efeitos indiretos, intencionais ou induzidos de uma determinada política prometem ser tanto variados quanto difíceis de demonstrar.³⁴ Medir os efeitos dessa ou daquela incriminação na carreira política de um indivíduo, na derrota eleitoral de um partido ou, mais amplamente, nas recomposições do espectro partidário é perigoso: nós sabemos, por exemplo, que na França a reputação sulfurosa de um político não influencia necessariamente em suas chances de reeleição.³⁵ Essa é a razão pela qual se escolheu analisar aqui o que a luta anticorrupção produz no campo político, do ponto de vista de seus efeitos estruturantes e simbólicos.

Uma maior judicialização da política

O primeiro efeito estruturante das políticas anticorrupção é a intensificação do enquadramento da atividade política pelo sistema de justiça. Que esse tema tenha sido um pretexto ou um estímulo do aumento da codificação da profissão política — sem dúvida foram os dois — ele justificou várias reformas desde o final da década de 1990, cuja legitimidade poderia ter sido questionada, não fosse o argumento de que tudo deve ser feito para combater a corrupção. Se a juridicização da vida política permanece tímida na Europa central e oriental, em razão da fraca autonomia das instituições de justiça e da corrupção em seu seio,³⁶ é preciso constatar que esse processo ocorreu um pouco por todos os lugares.³⁷ A Polônia não é exceção a essa evolução.

Mesmo que as medidas tomadas no âmbito das políticas anticorrupção traduzam o desejo de melhor enquadrar os universos sociais que são, por reputação, os mais afetados pela corrupção (polícia, educação nacional, saúde ou justiça), é surpreendente notar a densidade de normas jurídicas sobre um universo que o conjunto da classe política concebia como o mais “livre” possível no momento da mudança de regime. Embora toda forma de codificação jurídica fosse expressamente percebida como uma interferência inadmissível do Estado na vida política em 1989-1990, atualmente se admite que um enquadramento estrito das atividades políticas seja condição de uma democracia moderna, transparente e reconciliada com os cidadãos. Também as múltiplas pressões que exerce o direito sobre as atividades dos representantes são aceitas por uma classe política pronta a prestar contas. Nenhuma personalidade política (ou quase nenhuma) contestou, por exemplo, a necessidade de cumprir a declaração anual de patrimônio ou de se apresentar à Comissão Parlamentar de Ética em caso de erro.

Essa evolução não deve tudo à luta anticorrupção, mas ela deu um contributo significativo. Ao fazer isso, ela contribuiu para a autonomização — embora reduzida aos discursos e textos legais que organizam seu princípio — do universo político em relação ao universo econômico. Por outro lado, se traduziu numa maior heteronomia da política em relação ao direito e, futuramente, talvez, ao judiciário, participando sem dúvida de uma redefinição das fronteiras do universo político, questão central nas sociedades pós-comunistas marcadas por um processo de desencaixe de universos sociais, mas também nas democracias consideradas mais “estabilizadas”.

Como a luta anticorrupção contribuiu para redesenhar o campo político

A contribuição da luta anticorrupção para o campo político é mais extensa ainda, embora ela se trate em grande parte de efeitos de ordem simbólica.

Em primeiro lugar, a luta anticorrupção contribuiu para reformular duradouramente o problema da corrupção no espaço político como um problema geral irredutível ao comportamento criminoso de poucos e que potencialmente afeta o conjunto da classe política. Essa generalização simbólica da corrupção tem consequências para a percepção que os políticos transmitem de si próprios. Uma das regras do jogo político torna-se a de se mostrar o mais probo possível. Mas a insistência com que alguns políticos evocam sua honestidade nos materiais eleitorais ilustra um desejo de demarcação inflacionado que, por sua vez, contribui para o endurecimento dos critérios de legitimidade e para o rebaixamento do limiar da tolerância em relação aos fenômenos da corrupção, o que alimenta ainda mais atitudes de rejeição das elites políticas. Essas atitudes também são transmitidas pela valorização da denunciação e da desqualificação de comportamentos percebidos como corruptos: o campo das práticas incriminadoras não cessa de se expandir.³⁸ Também possuem a consequência de aumentar o controle não institucional sobre as práticas dos políticos, em particular sobre as formas de financiamento das atividades eleitorais e partidárias, por iniciativa, em particular, de algumas organizações não governamentais.³⁹ Simetricamente, nutre também uma ordem constantemente renovada para a ação, para uma luta anticorrupção que se autoalimenta permanentemente.

Portanto, a luta anticorrupção participa de uma redefinição dos contornos da legitimidade política. Ao invés de ser o instrumento de uma relegitimação das elites desacreditadas, ela se impõe, antes de tudo, como um instrumento de redefinição dos próprios critérios da legitimidade política. Longe de ser apenas um instrumento a serviço da classe política que autoriza os usos estratégicos mais diversos, a luta anticorrupção se impõem como uma restrição para todos os candidatos a cargos eletivos e conduz a mudanças na aparência das campanhas eleitorais.⁴⁰ Com isso, ela contribui para a instalação de novos critérios diacríticos no jogo político, que separam o joio do trigo, que classificam e rebaixam os políticos principalmente em função de sua probidade. Os comportamentos virtuosos, fundados sobre em um rigor moral absolutos, são impostos como os novos padrões do ofício político. A fronteira entre o lícito e o ilícito em sociedades marcadas pela valorização recente do dinheiro como um valor em si foi redesenhada. Se “fazer fortuna” é particularmente valorizado, agora tem que ser feito com transparência. “Um bom político é um político pobre”, ironizou um jornalista para um noticiário sobre a demanda por exemplaridade impostas pelo partido Direito e Justiça aos seus próprios membros. Os políticos estão submetidos a um imperativo de conformação. De modo que são certos savoir-faire do métier político que se redefinem permanentemente: o espaço dos discursos, mas também das ações possíveis que esbarram em novas fronteiras.

Com as reformas anticorrupção, os efeitos parecem mais simbólicos do que reais. Mas as mudanças simbólicas induzidas pela politização da corrupção produzem efeitos evidentes nas práticas sociais e políticas, nem que seja incitando os profissionais políticos a se conformar com ordens variadas.

Um verdadeiro dispositivo no sentido conferido por Michel Foucault,⁴¹ a luta anticorrupção é um analisador privilegiado das transformações políticas, econômicas e sociais nas sociedades pós-comunistas. Ele lança luz sobre o processo definição e consolidação das normas de legitimidade política após o comunismo, ao identificar uma transformação dos recursos legítimos no exercício da profissão política. De forma mais ampla, a luta anticorrupção ilustra a evolução da definição de “qualidade” democrática. Agora importa menos a estabilidade do governo e a sustentabilidade do sistema partidário do que os critérios de avaliação relacionados com a ética. Também podemos nos questionar até que ponto as ordens morais e os critérios de legitimidade pessoais não venham a “compensar” o desaparecimento desses outros bens simbólicos indivisíveis que são os programas políticos.

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Resumo:
Com base em um estudo sobre as políticas anticorrupção na Polônia pós-comunista, o artigo propõe uma análise sobre os efeitos dessa luta, não sobre as práticas incriminadas, mas sobre o campo político. Para tanto, primeiro analisa a gênese da anticorrupção, suas formas principais e mostra como um conjunto fragmentado de práticas e discursos díspares cedeu espaço a um campo de ação unificado. Em seguida, estuda alguns usos políticos da luta anticorrupção, a fim de compreender como ela se torna progressivamente um recurso para os atores políticos. Essas premissas permitem compreender como esse recurso se tornou ao mesmo tempo um constrangimento na competição política, a ponto de transformar as regras do jogo político, de redefinir os contornos da legitimidade política e de dar lugar a uma intensa codificação das atividades políticas.

Palavras-chave:
Competição política; corrupção; juridicização; legitimidade; política anticorrupção; Polônia.

Abstract:
Based on the study of anti-corruption policies in post-communist Poland, the article analyzes their effects on the political field. The first part studies the genesis and the main forms of these policies. It shows how a relatively unified field of action progressively replaced a disparate and heterogeneous set of practices and discourses. The second part deals with the political uses of anti-corruption policy as a resource in political and electoral competition. The third part explains how this resource has also come to constrain the political field to the point of transforming the rules of the political game, redefining political legitimacy, and intensifying the juridicization of political activities.

Keywords:
Anti-corruption policy; Corruption; Juridicization; Legitimacy; Poland; Political competition.